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集中式地表水飲用水水源地突發(fā)環(huán)境事件應急預案編制指南（試行）解讀

飲用水水源地水質(zhì)平安直接關(guān)系廣大人民群眾身體健康和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。黨中央、國務(wù)院高度重視飲用水平安保證工作。國務(wù)院2015年印發(fā)《水污染防治行動計劃》將防范環(huán)境風險、保證飲用水平安納入工作目標，要求“穩(wěn)妥處置突發(fā)水環(huán)境污染事件。地方各級人民政府要制定和完善水污染事故處置應急預案，落實責任主體，明確預警預報與響應程序、應急處置及保證措施等內(nèi)容，依法及時公布預警信息”

事實上，有些地方在飲用水突發(fā)環(huán)境事件管理方面仍存在缺乏。2008年~2017年，原環(huán)境維護部調(diào)度處置突發(fā)環(huán)境事件1222起，其中涉水源地事件125起，約占總數(shù)10%涉水源地事件中，有1起特別重大、19起重大、46起較大事件。江蘇鹽城自來水廠出水異味造成局部城區(qū)停水事件、甘肅隴星銻業(yè)有限公司選礦廠尾礦庫溢流井破裂致尾砂泄漏事件等涉水源地事件，處置難度大、繼續(xù)時間長、影響范圍廣、社會關(guān)注度高，動輒影響數(shù)萬甚至數(shù)十萬群眾供水，嚴重影響社會和諧穩(wěn)定。截至2016年底，全國共有1個省（遼寧）320個地級市和568個區(qū)（縣）編制了與飲用水水源地突發(fā)環(huán)境事件相關(guān)的專項應急預案。其中，多數(shù)預案借鑒甚至照搬國家或省級突發(fā)環(huán)境事件應急預案編制的一般模式，沒有針對水源地的特點進行專門研究，普遍缺乏對水源地環(huán)境基礎(chǔ)現(xiàn)狀的深入調(diào)查和最大環(huán)境風險的充分考慮，未完全認識到水源地突發(fā)環(huán)境事件應急的重要性和特殊性，所編制的預案無論從科學性、針對性、實用性還是可操作性上均無法滿足應對水源地突發(fā)環(huán)境事件的實際需要，各地急需水源地預案編制等方面的指導工業(yè)純水設(shè)備。

為此，原環(huán)境維護部組織制定了集中式地表水飲用水水源地突發(fā)環(huán)境事件應急預案編制指南（試行）生態(tài)環(huán)境部公告2018年第01號，以下簡稱《指南》供地方各級人民政府參考借鑒，進一步提高水源地突發(fā)環(huán)境事件應急預案的科學性、針對性、實用性和可操作性，進一步提高水源地突發(fā)環(huán)境事件應急管理能力。

指南》包括三個章節(jié)和五個附件。

第一章為總則，包括編制目的適用范圍、原則、編制依據(jù)和專業(yè)術(shù)語等內(nèi)容。

第二章是水源地應急預案編制準備。包括預案編制主體、編制機構(gòu)、工作路線、預案情景劃分、環(huán)境狀況調(diào)查與風險評估、完善應急防控體系、預案編制審查和發(fā)布實施等內(nèi)容及具體要求。

第三章是水源地應急預案的主要內(nèi)容。包括6個部分，分別是1.預案總則，即預案編制的目的依據(jù)、適用地域范圍、預案間銜接和工作原則等要求；2.應急組織指揮體系，即應急組織指揮機構(gòu)、現(xiàn)場應急指揮部、現(xiàn)場應急工作組的部門與職責要求；3.應急響應，規(guī)定了信息收集和研判、預警、信息演講與通報、應急監(jiān)測、污染源排查與處置、應急處置、物資調(diào)集與應急設(shè)施啟用、輿情監(jiān)測與信息發(fā)布和響應終止的方法；4.后期工作，規(guī)定了后期防控、事件調(diào)查、損害評估和善后處置等要求；5.應急保證，規(guī)定了通信與信息、應急隊伍、應急資源、經(jīng)費等保障內(nèi)容；6.附則局部，明確了預案文本涉及的解釋權(quán)屬、定期修訂、演練和實施日期等。

五個附件分別是1.水源地基礎(chǔ)狀況調(diào)查和風險評估主要內(nèi)容與要求，規(guī)定了預案編制前應該開展的基礎(chǔ)性技術(shù)工作；2.水源地應急防控體系建設(shè)的主要內(nèi)容與要求，規(guī)定了提高水源地應急能力的工程設(shè)施建設(shè)要求；3.水源地突發(fā)環(huán)境事件應急預案編制提綱，提出了預案文本的統(tǒng)一格式；4.應急組織指揮機構(gòu)和職責示例；5.應急工作組職責示例。

關(guān)于《指南》定位

集中式飲用水水源地依照取水水域的不同，可分為地表水和地下水兩種類型。其中，地表水水源地包括河流型和湖泊水庫型兩種類型，因河流和湖泊水庫的水體開放性較強、流動性較快，極易受到突發(fā)環(huán)境事件影響，短時間即可造成水體污染，進而影響供水單位取水，直接威脅該地區(qū)供水安全。地下水水源地由于含水層的滲透和過濾作用，突發(fā)環(huán)境事件導致地下水污染的時間較慢、影響相對滯后。因此，指南》重點指導集中式地表水飲用水水源地編制突發(fā)環(huán)境事件應急預案水處理設(shè)備。

關(guān)于預案的編制主體

根據(jù)水污染防治法第七十九條，市、縣級人民政府應當組織編制飲用水平安突發(fā)事件應急預案”目前水源地歸屬情況較為復雜。指南》規(guī)定，一是位于本市（或縣）級行政區(qū)域內(nèi)的地市（或縣）級水源地應急預案，由相應的地市（或縣）級人民政府負責編制。二是跨縣級行政區(qū)域的水源地應急預案，由其共同的上一級人民政府負責編制，有關(guān)縣級人民政府參與。三是跨省（或市）級行政區(qū)域的水源地應急預案，可由有關(guān)地市級人民政府協(xié)商后共同編制實驗室純水設(shè)備，或各自編制本市所轄行政區(qū)域的水源地應急預案，并與相鄰地級市人民政府建立水源地突發(fā)環(huán)境事件應急聯(lián)動機制。四是水源地所屬行政區(qū)域與供水區(qū)域分屬不同行政區(qū)域的水源地應急預案，由水源地所屬行政區(qū)域人民政府商供水區(qū)域人民政府共同編制。采用這樣的模式，既突出地方縣級及以上人民政府對本行政區(qū)飲用水水源地的管理義務(wù)，又體現(xiàn)了對水源地服務(wù)對象的主體責任。

關(guān)于預案適用的地域范圍

啟動水源地應急預案的地域范圍，該范圍既不可向水源維護區(qū)上游和周邊區(qū)域無限延伸，也不可僅限于水源維護區(qū)。不同水源地自然條件和管理情況的差異較大，各地可根據(jù)水源維護區(qū)及其連接水體的流速、流量，可能發(fā)生的突發(fā)環(huán)境事件情景，以及所屬行政區(qū)域人民政府及有關(guān)部門最快的應急響應時間等因素，綜合考慮確定水源地應急預案適用的地域范圍。因此，啟動水源地應急預案的地域范圍是一個動態(tài)范圍。指南》建議水源地應急預案適用的地域范圍，包括水源維護區(qū)、水源維護區(qū)邊境向上游連接水體及周邊匯水區(qū)域上溯24小時流程范圍內(nèi)的水域和分水嶺內(nèi)的陸域，最大不逾越匯水區(qū)域的范圍。假定水源地上游連接水體流速分別為1米/秒或0.1米/秒，則水源地應急預案適用的地域范圍應分別不少于86.4公里或8.6公里。以發(fā)生在流域匯水區(qū)域內(nèi)、水源地應急預案適用地域范圍外的突發(fā)（水）環(huán)境事件為例，事件發(fā)生后，首先啟動所在行政區(qū)域的政府或部門突發(fā)（水）環(huán)境事件應急預案，一旦污染物遷移到水源地應急預案適用的地域范圍，則啟動并適用水源地應急預案水處理設(shè)備。

關(guān)于地表水飲用水水源地風險物質(zhì)

指可能對水源地水質(zhì)造成影響的污染物，指南》將其定義為風險物質(zhì)。由于目前沒有專門的地表水飲用水水源地水質(zhì)標準，一般依照《地表水環(huán)境質(zhì)量規(guī)范》GB3838進行評價。該標準規(guī)定了109項指標，但可能影響飲用水水源地水質(zhì)的風險物質(zhì)遠不止于此。指南》規(guī)定地表水飲用水水源地風險物質(zhì)包括《地表水環(huán)境質(zhì)量規(guī)范》工業(yè)純水設(shè)備中表1表2和表3包括的物質(zhì)，以及其他可能影響人體健康的物質(zhì)。

關(guān)于水質(zhì)超標的含義

一是指水源地水質(zhì)超過《地表水環(huán)境質(zhì)量規(guī)范》規(guī)定的Ⅲ類水質(zhì)規(guī)范或標準限值的要求。二是地表水環(huán)境質(zhì)量規(guī)范》未包括的項目，可根據(jù)物質(zhì)自身的危害特性和有關(guān)供水單位的凈化能力，參考國外有關(guān)規(guī)范規(guī)定的濃度值，由地方縣級及以上人民政府組織有關(guān)部門會商或依據(jù)應急專家組意見確定。

關(guān)于水源地突發(fā)環(huán)境事件情景設(shè)置

預案中設(shè)置可能發(fā)生的突發(fā)環(huán)境事件情景，提高預案針對性的肯定要求。從突發(fā)環(huán)境事件的污染源來源看，固定源、流動源和非點源突發(fā)環(huán)境事件數(shù)量約占全部突發(fā)環(huán)境事件的80%考慮富營養(yǎng)化導致的湖泊水庫型水源地突發(fā)水華事件（江蘇太湖藍藻事件、吉林新立城水庫水華事件等）嚴重影響水源地水質(zhì)和供水安全。因此，指南》設(shè)置了固定源、非點源、流動源和水華事件等4種水源地突發(fā)環(huán)境事件情景。地方在組織編制水源地應急預案時，應當依照上述4種類型，開展區(qū)域環(huán)境風險評估的基礎(chǔ)上，充分考慮本轄區(qū)可能發(fā)生的水源地突發(fā)環(huán)境事件水處理設(shè)備。

關(guān)于預警分級

水源地重要且敏感，水源地突發(fā)環(huán)境事件事態(tài)發(fā)展變化較快。各地可根據(jù)水源地的重要性、污染物的危害性、事態(tài)的緊急水平、采取的響應措施以及對取水可能造成的影響等實際情況，簡化水源地應急預案的預警級別。實踐中，可將水源地應急預案簡化為橙色和紅色兩級或紅色一級預警。一旦污染物進入水源地應急預案適用的地域范圍，就應立即發(fā)布預警，采取預警行動或同時采取應急實驗室純水設(shè)備。以橙色和紅色兩級預警為例，當污染物遷移至水源地應急預案適用的地域范圍，但水源維護區(qū)或其連接水體尚未受到污染，或是污染物已進入水源維護區(qū)上游連接水體，但應急專家組研判認為對水源地水質(zhì)影響可能較小時，為橙色預警；當污染物已進入（或出現(xiàn)在水源維護區(qū)或其上游連接水體，且經(jīng)應急專家組研判，認為對水源地水質(zhì)影響可能較大時，為紅色預警。

關(guān)于預警啟動條件

水源地發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件時，可能造成水廠停止取水，居民生產(chǎn)生活用水中斷，編制應急預案的最終目標是確保水源地水質(zhì)和水廠取水平安。因此，編制應急預案既要充分考慮水源地突發(fā)環(huán)境事件與一般性突發(fā)水污染事件的區(qū)別，又要考慮水源地突發(fā)環(huán)境事件影響后果的特殊性。因此，指南》要求各地根據(jù)信息獲取方式，綜合考慮突發(fā)事件類型、發(fā)生地點、污染物質(zhì)種類和數(shù)量等情況，制定不同級別預警的啟動條件。指南》以紅色預警為例，列出6種啟動條件供參考。

關(guān)于響應終止

當應急處置取得較好成效，突發(fā)環(huán)境事件沒有對水源地水質(zhì)造成影響，或造成影響，但水源地水質(zhì)已經(jīng)達標或基本達標，不影響供水時，可以終止響應。因此，指南》規(guī)定了3種可以終止應急響應的情形，作為現(xiàn)場應急指揮部判斷是否終止應急響應的基本條件。一是進入水源維護區(qū)陸域范圍的污染物已成功圍堵，且清運至水源維護區(qū)外，未向水域擴散時。二是進入水源維護區(qū)水域范圍的污染團已勝利攔截或?qū)Я髦了�源維護區(qū)外，沒有向取水口擴散的風險，且水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果穩(wěn)定達標。三是水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果尚未穩(wěn)定達標，但根據(jù)應急專家組建議可恢復正常取水時工業(yè)純水設(shè)備。

關(guān)于預案銜接

水源地應急預案既可以作為政府的專項應急預案獨立編制，也可以作為政府突發(fā)（水）環(huán)境事件應急預案的子預案專篇進行編制。指南》要求，水源地應急預案編制過程中應充分收集整理本級人民政府及有關(guān)部門的應急預案，并與這些預案中的有關(guān)要求相互銜接。鑒于水源地的重要性和敏感性，若上述預案中存在要求不一致的情況，水源地應急預案應堅持從嚴原則進行要求，防止出現(xiàn)組織指揮不協(xié)調(diào)、信息演講不及時、應對措施不得力等情況。一是與政府和部門預案在組織指揮體系、適用的地域范圍、預警分級、信息演講、應急保證等方面做好銜接，確保突發(fā)環(huán)境事件的應急組織指揮方式協(xié)調(diào)一致。二是與有關(guān)單位的應急預案做好銜接，與可能發(fā)生相互影響的上下游企業(yè)事業(yè)單位共同配合做好污染物攔截、信息收集研判、事件預警和應急響應等工作。

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